中国出入境旧制度惯性之下的签证歧视：华侨公民最尴尬

面对日益增多的国际交往机会，很多有频繁出入国境需求的中国人，经常为国境门槛所困扰。目前，已有一些国家和地区给予中国人落地签证或特例免签的便利待遇，可是国内政策和制度却构成障碍。

　　显然，新法草案主要是针对外国人入境和居留问题。对中国公民出入境的管理，则基本沿袭现有制度规则。中国公民便利出境的障碍依旧。

　　出入境权变迁

　　政治因素决定政府赋予公民出入境权的程度，经济因素决定了人们对出入境权的现实需求。改革开放后，中国公民的出入境限制在不断减少，但障碍仍不少

　　新法草案第三条明确规定，“国家保护中国公民出境入境合法权益”。这一表述与1986年《中国公民出境入境管理法》中所述“公民出入中国国境的正当权利和利益”，并无太大差异。

　　在学者们看来，出入境的自由和权利，乃是迁徙自由的一部分。一直以来，人们往往只注意到国内的迁徙自由。实际上，跨越国境也涉及迁徙自由问题。

　　北京理工大学法学院教授刘国福认为，出入境权是指一个人自由离开和返回任何国家的权利。通常，这种权利受到国家政治、经济、安全等情况的影响和限制。规范出入境权要在国家利益和公民的人权之间进行平衡。

　　许多国际文件都涉及出入境权规定。1948年《世界人权宣言》第13条规定，人人应该充分地不受歧视地享有出入境权。1966年《公民权利和政治权利国际公约》规定了人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。任何人进入其本国权利，不得任意加以剥夺。此外，《消除一切种族歧视公约》《儿童权利公约》等一些中国政府批准的国际公约，也有相关出入境权的规定。

　　《世界人权宣言》作为一个政治性的宣示文本，不具有法律效力；而中国政府于1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》，至今尚未批准履行。

　　一位不愿具名的国际法专家认为，出入境作为一种国家的属地管辖，所有国家都有自己特定的制度，这属于国内法规定的范畴。国际法上也没有更详细的对出入境的一般性规定。

　　不同的国家，实行不同的出入境政策。在分析各个国家对出入境权的规定差异时，刘国福认为，政治、经济、文化和法律都可以成为主导因素，其中政治和经济因素是最重要的因素。政治因素决定政府赋予公民出入境权的程度，经济因素决定了人们对出入境权的现实需求。文明的政治制度促进对出入境权的认可和有效保护，相反，中央集权或者独裁的政治体制会否定出入境权。

　　从1949年以后中国出入境政策的变迁来看，对公民的出入境限制，自改革开放后开始不断减少。

　　1978年以前，中国公民因私出国基本上处于被严格限制的状态，回国也要经过严格的层层审核。改革开放之后，出入境制度从基本禁止过渡到严格限制，逐步放宽。

　　1984年，公安部印发《关于放宽因私出国审批条件的通知》，规定除了被禁止出境的中国公民，如果目的地国可能批准签证，无论其社会阶级出生、政治思想和家庭情况，均可批准自费出境。

　　1986年2月实施的《中华人民共和国公民出境入境管理法》，大大放宽了公民因私出国境的限制。只有刑事被告人和犯罪嫌疑人、法院通知有未了结民事案件不能离境的人、被劳教的人等五种情形，申请出国境不被批准。

　　此外，中国公民因私出国，必须提供境外邀请函、财政担保、单位证明和出境登记卡。公安部官员曾经在接受媒体采访时表示，由于当时技术能力不够，判别申请人是否属于“五种人”只能依赖申请人所在单位出具意见证明；由于当时经济水平不高，为保证公民出国境后的正常生活，要求申请人必须提交境外邀请函、财政担保等相应材料。

　　2001年，随着中国加入WTO，对外交往的需求日益迫切。

　　2001年11月22日，公安部召开“2002年全国公安出入境管理工作会议”，宣布了六项改革目标。其中有四项是关于公民出入境管理，“按需申领护照”政策是改革的核心。

　　按需申领护照，就是只要有出国需要，向公安出入境管理部门递交身份证件和户籍证明即可。

　　2001年，广东省的中山市率先进行了“按需申请”的试点。2002年，试点城市增加到了24个；2004年，扩大到中国80%的大中城市；到2005年则扩大到所有的大中城市。

　　但这项改革至今仍未涉及中国的小城市以及广大的农村地区。2006年12月29日，《护照法》生效前夕，公安部出入境管理局通过答记者问透露，全国有231个城市实行公民凭户口簿、居民身份证按需申领护照。在这231个城市之外，申请人出国除提交户口簿、居民身份证，还要提供与出国事由相应的证明材料，如出国劳务的，要提交劳务项目说明书。

　　刘国福教授认为，从管理者的角度来看，他们担心按需申请护照的做法普及到农村以后，会使非法偷渡、非法出境的数量大幅度上升，“出去后不回来”。但这显然是一种户籍歧视。

　　2007年1月1日正式实施的《护照法》，并未对护照的申领条件作出具体规定；而正在全国人大常委会审议过程中的《出境入境管理法》草案，也未涉及此内容。简化中国公民申领护照的手续，从而增加出境便利的改革尚有很大空间。

　　同时，《出境入境管理法》草案基本延续了当前《公民出境入境管理法》对限制出境的规定，对以前的五种不准出境的情形仅仅做了微调。

　　在刘国福教授看来，限制的多少，能够体现出一个国家在对待出入境问题上的价值取向：是偏向管制还是偏向公民的权利。国家对于公民自由出国的限制必须是合理、适当的，而且还应当有相应的程序保障以及救济制度。特别是对于“可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的”，以及“法律、行政法规规定不准出境的其他情形”，应当有更加清晰明确具体的界定和程序制约，防止泛化和被滥用。

　　签证障碍

　　中国公民不能自由出境，去往可以落地签的国家，主要是因为出入境管理的相关政策没有调整

　　要出境，拿到护照只是第一步，最大的障碍还是签证。

　　对于中国人持因私护照去前往国办签证的待遇，很多人都有深切感受——首先需提交各种材料（不同使馆要求不同，大致包括财产证明，如银行存款证明、收入证明，加盖公章的单位营业执照复印件，户口本原件复印件等）。其次排队时间长，以到美国使馆办签证为例，通常至少要三个小时，还得接受签证官对材料的审查和盘问，有时甚至是刁难，结果仍有可能被拒。

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